十八大以來(lái)，建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)被置于前所未有的重要地位。然而，對(duì)于何為“新型”、何為“中國(guó)特色”，卻存在不同的見解。筆者認(rèn)為，有一種亟待發(fā)展的新型智庫(kù)，就是那些能夠幫助決策者思考和處理涉及復(fù)雜利益沖突的決策咨詢機(jī)構(gòu)，這里稱之為“協(xié)商式智庫(kù)”。
利益沖突增大決策難度
轉(zhuǎn)軌期的中國(guó)已經(jīng)形成了多元化的社會(huì)利益格局，政策制定過程中，決策者往往困擾于利益相關(guān)者（包括有關(guān)政府部門）分歧甚至沖突的訴求，難以做出抉擇。考察近來(lái)引發(fā)廣泛爭(zhēng)議的一些案例，以今年3月下旬引發(fā)社會(huì)熱議的深圳“禁摩限電”政策為例，管理部門基于保障道路安全、促使車輛符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等理由對(duì)“違規(guī)”電動(dòng)車予以治理，該決策有其正當(dāng)性；但廣大通勤者使用電動(dòng)車作為日常交通工具，快遞公司使用電動(dòng)車作為主要運(yùn)輸手段，也是不可忽視的現(xiàn)實(shí)，其訴求也有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴；ヂ?lián)網(wǎng)約租車的管理辦法擬定過程也是如此，出租車公司對(duì)互聯(lián)網(wǎng)約租車的競(jìng)爭(zhēng)顧慮顯而易見，管理部門對(duì)此類專車的運(yùn)營(yíng)安全性、規(guī)范性以及是否帶來(lái)新的交通擁堵的擔(dān)憂也并非空穴來(lái)風(fēng)。然而，另一方面，約租車運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、注冊(cè)司機(jī)以及廣大乘客分別出于市場(chǎng)、收入和便利等因素考慮，希望管制盡可能寬松，其理?yè)?jù)也有相當(dāng)?shù)恼f(shuō)服力。
這樣的事例比比皆是，延遲退休政策、霧霾治理政策等莫不如此。概言之，在相關(guān)政策建議征求意見或政策的擬定過程中，經(jīng)常出現(xiàn)強(qiáng)烈的爭(zhēng)議。來(lái)自各方的觀點(diǎn)看似皆有道理，卻又不乏矛盾之處。每方都有自己的訴求，都有自己的論據(jù)，觀點(diǎn)相互沖突，各方提交的論據(jù)又可能被其利益所扭曲。決策者面對(duì)千頭萬(wàn)緒，卻無(wú)力對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)地梳理、分析和辨識(shí)，決斷時(shí)左右為難。常規(guī)的政策咨詢報(bào)告或智庫(kù)分析在此刻也難以派上用場(chǎng)。
上述場(chǎng)景的反復(fù)出現(xiàn)，有多方面的原因，其中重要的一點(diǎn)是政策環(huán)境的轉(zhuǎn)變。利益分化和公共參與已經(jīng)成為無(wú)法回避的時(shí)代主題。一方面，社會(huì)利益的分化日益明顯，人們?cè)絹?lái)越敢于表達(dá)、堅(jiān)持自己的利益訴求，并嘗試采用各種方式去對(duì)政策制定施加影響；另一方面，不同主體間協(xié)作的重要性凸顯，政策制定過程很難再封閉起來(lái)，擴(kuò)大公共參與成為大勢(shì)所趨，決策者需在政策制定過程中傾聽并尊重各方意見。此時(shí)，決策者要有能力回應(yīng)社會(huì)不同的甚至是有分歧的訴求，需要通過有效的決策機(jī)制合理公正地分配社會(huì)資源，讓各方“可接受”并促成“共識(shí)”成為政策制定的迫切需求。
傳統(tǒng)智庫(kù)難以解決有關(guān)政策制定問題
傳統(tǒng)智庫(kù)以經(jīng)濟(jì)學(xué)和系統(tǒng)分析為主要學(xué)科基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)定量分析和科學(xué)方法的運(yùn)用，將政策分析視為專業(yè)活動(dòng)，重點(diǎn)是通過科學(xué)性和技術(shù)理性來(lái)提高政策的效率。在處理價(jià)值和利益問題時(shí)，傳統(tǒng)的智庫(kù)大致有兩種思路。一是價(jià)值中立模式。按照這種模式，智庫(kù)的功能定位在于提供信息和專業(yè)知識(shí)，著力于科學(xué)分析和專業(yè)判斷，開展需求分析、預(yù)測(cè)、方案設(shè)計(jì)、方案評(píng)估與比較等工作，將價(jià)值判斷和政治權(quán)衡留給決策者。這種模式的主要缺陷在于，政策制定者盡管在專業(yè)知識(shí)和分析方面得到了支持，但在公眾和利益相關(guān)層面，并沒有得到足夠有效的咨詢，因而不得不獨(dú)自面對(duì)復(fù)雜的公共參與。智庫(kù)的角色定位是價(jià)值中立、科學(xué)分析，以數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算等“技術(shù)問題”作為主要的聚焦點(diǎn)，并不關(guān)注公眾偏好等“價(jià)值問題”。而公眾參與是表達(dá)偏好的，公共參與過程中產(chǎn)生的利益訴求是復(fù)雜的、分散的、沖突的，而且公共政策因?yàn)闋可嫒藬?shù)眾多，意見反饋數(shù)量常常驚人，且不少觀點(diǎn)中蘊(yùn)含有非常值得挖掘的論據(jù)和建議，但由于智庫(kù)的工作重點(diǎn)不在于此，面對(duì)復(fù)雜、沖突的公眾意見時(shí)，政策制定者常常無(wú)所適從。
另一種是主觀價(jià)值設(shè)定模式。相較于前面提到的價(jià)值中立模式，遵循這種模式的智庫(kù)不僅對(duì)政策議題做技術(shù)分析，也進(jìn)行價(jià)值判斷。也就是說(shuō)，政策分析是在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)利益相關(guān)者開展一些調(diào)研，再基于自己主觀的價(jià)值天平（偏好）選擇一種價(jià)值，為決策者提供政策建議。但該模式也存在問題。雖然智庫(kù)針對(duì)利益相關(guān)者開展調(diào)研，但這種對(duì)公眾意見的收集并不全面，一般只包括現(xiàn)狀和偏好，而非完整的價(jià)值、偏好、邏輯鏈和論證理?yè)?jù)。此外，智庫(kù)對(duì)各方意見的收集和整理都是透過其自己的主觀視角進(jìn)行的，他們對(duì)沖突的各方訴求常常有意無(wú)意地會(huì)做出主觀的價(jià)值判斷，重要的是，這種主觀判斷未必能被利益相關(guān)者所接受。
總之，按照傳統(tǒng)的智庫(kù)工作模式，公眾的訴求要么是模糊的、凌亂的，公共參與的輸出難以被決策者有效地吸收；要么就是被智庫(kù)主觀加工過的，不難想象，政策制定者據(jù)此做出的決策，難以被政策相對(duì)方心悅誠(chéng)服地接受。
發(fā)展“協(xié)商式智庫(kù)”調(diào)解沖突
筆者提出的“協(xié)商式智庫(kù)”有著不同的政策分析理念、視角和側(cè)重點(diǎn)。它將價(jià)值（利益）分析作為政策分析的中心內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)尊重和承認(rèn)利益相關(guān)者對(duì)政策的不同解釋，強(qiáng)調(diào)智庫(kù)直接面對(duì)政策情境中的價(jià)值差異和利益分歧，從利益相關(guān)者那里獲取政策分析所需的必要知識(shí)，并將利益相關(guān)者之間的對(duì)話、辯論、協(xié)商視為主要分析單元，其分析結(jié)果可以為政策制定者尋求政策問題的解決，特別是尋求共識(shí)提供支持。
協(xié)商式新型智庫(kù)的工作模式與傳統(tǒng)智庫(kù)存在顯著區(qū)別。此類新型智庫(kù)在開展政策咨詢時(shí)主要包括三個(gè)階段。
首先，智庫(kù)為利益相關(guān)方搭設(shè)一個(gè)溝通與對(duì)話平臺(tái)，姑且稱之為協(xié)商會(huì)議。智庫(kù)將邀請(qǐng)利益相關(guān)方參加人出席協(xié)商會(huì)議，在項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的支持下開展利益表達(dá)、對(duì)話、辯論。智庫(kù)將精心組織會(huì)議，與各方一道建立表達(dá)、質(zhì)證、研討的規(guī)則。
其次，各方參加人在協(xié)商會(huì)議上開展與政策議題相關(guān)的聯(lián)合研究，解決事實(shí)、證據(jù)和技術(shù)層面的爭(zhēng)議。智庫(kù)將邀請(qǐng)相關(guān)知識(shí)領(lǐng)域的專家，或是立場(chǎng)中立的專家，或是觀點(diǎn)平衡的各方專家，來(lái)為利益相關(guān)各方提供其協(xié)商過程中所需要的專業(yè)知識(shí)、數(shù)據(jù)等支持，以將表達(dá)和論辯推向深入。
最后，智庫(kù)以協(xié)商會(huì)議為平臺(tái)，組織利益相關(guān)方的參加人開展基于利益的協(xié)商。智庫(kù)運(yùn)用沖突解決等相關(guān)方法和技術(shù)，幫助利益相關(guān)方縮小分歧、擴(kuò)大共識(shí)。協(xié)商式智庫(kù)能夠在以下方面提供幫助：使政策制定者就政策情境中的爭(zhēng)議有更為清晰、深入的認(rèn)識(shí)，幫助其更好地理解沖突訴求背后的利益、話語(yǔ)和理?yè)?jù)，澄清一些似是而非的事實(shí)和證據(jù)，使決策者更好地認(rèn)識(shí)各種方案或提議對(duì)各方的影響，以及了解有哪些可能獲得利益相關(guān)者共識(shí)的解決方案，等等。
與傳統(tǒng)智庫(kù)相比，協(xié)商式智庫(kù)的組織模式、人員構(gòu)成和工作過程都將有著明顯的不同。協(xié)商式政策分析師、公共參與和公共協(xié)商專家、沖突解決與共識(shí)構(gòu)建協(xié)調(diào)員將是智庫(kù)中最為關(guān)鍵的角色。傳統(tǒng)智庫(kù)的分析工作和公共參與過程基本相互獨(dú)立，而協(xié)商式新型智庫(kù)則注重架設(shè)政策分析師與公共參與之間的橋梁，協(xié)助設(shè)計(jì)參與形式和過程，協(xié)助搭建對(duì)話和協(xié)商平臺(tái)，促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成。
協(xié)商式智庫(kù)為利益相關(guān)方提供協(xié)商與協(xié)作的平臺(tái)，讓各方能夠便利地展開對(duì)話、有序討論，提供所需的專家支持，幫助各方尋求共贏的方案。協(xié)商式智庫(kù)也提供政策建議，但這些政策建議不是它主觀設(shè)計(jì)的，而是經(jīng)利益相關(guān)者協(xié)商達(dá)成的，是各方都能認(rèn)可的。因此，這類智庫(kù)更類似一個(gè)協(xié)商過程的組織者、觀察者和支持者。有了它的協(xié)助，政策制定者面對(duì)復(fù)雜的政策議題時(shí)不必再獨(dú)自煩惱，相反，更有可能獲得關(guān)于如何創(chuàng)造性解決公共沖突的新啟迪。
協(xié)商式智庫(kù)迎合了當(dāng)代民主政治和社會(huì)治理的需求，有利于應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)軌期中國(guó)政策制定遇到的挑戰(zhàn)。從這種意義上講，協(xié)商式智庫(kù)將是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的重要組成部分。當(dāng)然，對(duì)于協(xié)商式智庫(kù)而言，更重要的是實(shí)踐。筆者期望更多的同仁能在這一方向上共同探索。