羅來軍 中國人民大學長江經(jīng)濟帶研究院院長

長江是中華民族的母親河，它自西而東橫貫我國中部。長江流域面積達180萬平方公里，約占中國陸地總面積的1／5，擁有占全國1／3的淡水資源、3／5的水能資源儲量、豐富的森林資源和水生生物資源，構成我國生態(tài)文明建設的“綠色脊梁”。長江流域分布了超過全國1／3的人口，生產(chǎn)了全國1／3的糧食，創(chuàng)造了全國1／3的GDP，具有重要的戰(zhàn)略地位。然而，由于不合理的開發(fā)利用，長江流域生態(tài)系統(tǒng)面臨著環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化、資源浪費等嚴峻挑戰(zhàn)。

亟需制定專門法保護長江

習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)，“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)”。目前我國雖然有與長江保護相關的法律，如《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護法》等，但這些法律適用于全國，針對性不強，對于長江流域的特殊性的問題無法涵蓋。

長江具有流域資源屬性，但在流域的整體性保護方面不足。注重流域立法是國外流域管理的一個鮮明特點，世界各國都把流域的法制建設作為流域管理的基礎和前提，德國萊茵河、法國塞納河治理帶來的改變，都是注重流域立法、踐行流域治理理念、建立流域共治機制的成果。中國作為世界上大江大河數(shù)量最多的國家之一，目前尚沒有一部流域法。而在我國七大流域中，長江由于其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要戰(zhàn)略作用，最需要制定專門的法律來進行規(guī)范管理。

立法需解決四大問題

長江保護法是推進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的專門法和特別法。在立法過程中，以下幾個方面問題亟需解決。

一是明確法律的權利義務主體，平衡多方利益。長江流域覆蓋范圍廣，涉及政府、企業(yè)和個人多個利益主體，多元利益沖突顯著。長江流域的管理涉及多地區(qū)、多行業(yè)，利益關系復雜多變。長江保護法要界定清楚政府、企業(yè)以及公民的權利義務。從而在這基礎上處理好保護與開發(fā)利用、流域統(tǒng)一和區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)利益實現(xiàn)和公共福利輸送、中央統(tǒng)籌和地方配套等復雜的關系。

二是確定保護優(yōu)先的立法重心，嚴格法律責任。制定針對性、適用性、權威性強的法律制度，嚴格法律責任。一方面，立法必須以解決長江生態(tài)環(huán)境突出問題、修復長江生態(tài)為主導理念，建立科學的長江生態(tài)環(huán)境標準體系，使長江保護法成為一部專門解決長江流域生態(tài)環(huán)境保護面臨的一系列特殊問題而制定的更加嚴格的法律；另一方面，要為長江開發(fā)設置保護性紅線，包括資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護紅線。設立生態(tài)至上的考核標準；建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；加強水質(zhì)考核和責任追究，明確省界斷面水質(zhì)考核和追究制度；加大對各類破壞生態(tài)環(huán)境行為的處罰力度。

三是調(diào)整流域的產(chǎn)業(yè)結構布局，促進轉(zhuǎn)型升級。產(chǎn)業(yè)結構的不合理，大量化工、造紙、紡織等企業(yè)污水排放進長江，是造成流域水污染嚴重，水生態(tài)受損的重要原因，應在立法中對沿江產(chǎn)業(yè)布局提出具體要求，建立流域生態(tài)安全硬約束。一方面，應對技術落后、效率低下、缺乏市場競爭力的產(chǎn)業(yè)企業(yè)進行兼并重組或者關閉淘汰，對有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)企業(yè)加大技術改造力度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。另一方面，對污染型的傳統(tǒng)工業(yè)進行創(chuàng)新改造，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，達到環(huán)保標準；而難以技術改造的企業(yè)，進行整治與搬遷，關閉或者轉(zhuǎn)移污染源，對違反相關規(guī)定的企業(yè)做出禁止或限制性規(guī)定。

四是建立高效統(tǒng)一的管理體制，形成協(xié)作合力。長期以來，一條長江，多頭管理，分段管理，在各自管理上協(xié)同少，存在“各自為政”的制度壁壘。長江保護法應建立一個高效統(tǒng)一的管理體制，包括機構的設置、權限的分配等。建立專門的由中央授權的長江流域管理機構，在此基礎上形成分權與平衡機制，明確國務院及其各主管部門、地方行政部門的職責，合理配置中央與地方的權力及其范圍，形成“共抓大保護”的合力；建立區(qū)域協(xié)調(diào)治理機制，鑒于長江流域區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，各自訴求不同，環(huán)境協(xié)同治理較弱，應建立利益協(xié)同機制、生態(tài)補償機制；建立合理、科學的長江流域監(jiān)管體制，設立單獨的執(zhí)法監(jiān)察機構和監(jiān)測機構，并引入公眾監(jiān)管，增強權力主體的互動。（責任編輯：韓雅潔）